二、甘肃、贵州两省扶贫开发工作的主要做法及基本经验

一是加强组织领导，凝神聚力落实重中之重战略思想。两省坚持把全面小康作为全局工作的重中之重、把脱贫攻坚作为全面小康的重中之重、把精准扶贫作为脱贫攻坚的重中之重，着力健全扶贫开发的领导体制、工作机构和责任体系。甘肃省建立了省委常委牵头联系市（州）、省级领导包抓县（市、区）的扶贫攻坚工作机制。省委、省政府从主要负责同志做起，带头深入调研谋划，带头督促检查，在全省树立了鲜明的工作导向。组建了全省精准脱贫大数据管理平台和脱贫攻坚成效考核领导小组，各市县也相应成立了三个领导小组，形成了上下衔接、协调配合的脱贫攻坚组织领导架构。8 名省级分管领导、13 个市州党委政府主要负责同志、22 个省直相关部门主要负责同志都向省委、省政府签订了脱贫攻坚责任书，承诺了攻坚期的扶贫任务，层层靠实责任，逐级传导压力。甘肃省出台了《甘肃省贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核办法》和《甘肃省贫困县党政领导班子和党政正职经济社会发展实绩考核办法实施细则》，对脱贫攻坚任务完成情况进行严格考核，哪个市县、哪个部门完不成脱贫任务，主要领导就要挪位置、交帽子。对完成脱贫任务、考核评为优秀等次的县委书记一律提拔重用，县长就地转任县委书记。贵州省出台了《贵州省市县两级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》和《关于建立工作目标、岗位责任、正向激励保障、负向惩戒约束“四位一体”从严管理干部机制的意见》，引导贫困县党委、政府牢固树立加快发展、科学发展的思想，切实把工作重心放在脱贫攻坚上，全面提升贫困群众的福祉。贵州省还印发了《贵州省脱贫攻坚工作督查实施办法》和《贵州省脱贫攻坚问责办法》，将督查检查作为促进精准扶贫工作的有效手段，通过督查发现问题，倒逼工作。

甘肃省在干部驻村帮扶和向贫困村选派第一书记全覆盖的同时，省里选派58 名厅级和处级干部到贫困县挂任副书记，选派58 名专业技术人才到贫困县挂任科技副县长，从国家有关部委引进200 多名优秀人才来省内挂职服务。

二是完善顶层设计，全力实施精准扶贫。甘肃省在2012 年就组织实施了省市县乡四级联动、单位联系贫困村、干部联系贫困户的“联村联户、为民富民”行动，1.5 万多个机关单位、40 多万名党员干部联系帮扶1.6 万多个行政村的67 万贫困户，铺设和联通了精准“滴灌”的“管道”，拉开了全省精准扶贫精准脱贫的序幕。2013 年开始组织实施了“1236”扶贫攻坚行动，紧扣持续增加贫困群众收入这一核心，围绕实现“两不愁、三保障”，着力推进基础设施建设、富民产业培育、易地扶贫搬迁、金融资金支撑、公共服务保障、能力素质提升“六大突破”，推动扶贫资源向攻坚难点和薄弱环节精准配置，全面铺开了全省精准扶贫精准脱贫工作。2015 年以来，又组织实施了“1+17”精准扶贫行动，出台了《关于扎实推进精准扶贫工作的意见》和道路、饮水、住房、教育、医疗、金融等17 个专项行动支持计划，举全省之力、集各方之智，打响了精准扶贫精准脱贫的攻坚战和大决战。按照“一核二看三比四评议五公示”的识别方法，核实完善了417 万贫困人口建档立卡信息数据。在组织开展“回头看”整改工作中，重点对扶贫对象准不准、脱贫需求清不清、帮扶措施实不实、资金项目使用准不准等问题进行集中整改，进一步夯实了精准扶贫工作基础。在此基础上，探索建立了“互联网+精准扶贫”的新模式，建成了具备事先预警、事中监控、事后评估等功能的全省精准脱贫大数据管理平台，对各地各部门精准扶贫政策落实情况进行全程数字化管理，被列为全国精准扶贫大数据管理平台建设试点省份。在全省范围内全面实施了脱贫攻坚“853”挂图作业，主要是做到平台8 个准（对象识别认定准、家庭情况核实准、致贫原因分析准、计划措施制定准、扶贫政策落实准、人均收支核查准、对象进出录入准、台账进度记录准），村级5 张图（贫困人口分布图、贫困人口致贫原因图、贫困人口进出动态图、全村脱贫目标任务图、贫困户脱贫目标任务图）、户户3 本账（脱贫计划、帮扶措施、工作台账）。从精准识别到贫困户退出，设置上百种动态管理的表簿账卡，环环相扣，一脉相承，确保了整个精准扶贫、精准脱贫有章可循、规范有序。投入资金4000 多万元，统一设计运用精准扶贫大数据管理平台，按扶贫对象、扶贫措施、扶贫成效、绩效考核、数据分析五大模块分类管理。贫困村、贫困户的整个脱贫过程一目了然，真正实现了精准管理、精准扶持、精准脱贫。对全省建档立卡贫困村贫困户的底数和动态变化进行严格管理，对到村到户各项普惠政策和“1+17”特惠措施作了详细记录，系统谋划帮扶计划、帮扶措施和帮扶责任，科学制定任务书、作战图和时间表。

为了保证脱贫效果和质量，甘肃省制定出台了《甘肃省建立贫困人口和贫困县退出机制实施细则（试行）》，在确保完成国家规定要求的同时，结合省情实际，又增加了道路、饮水、住房、产业、搬迁、教育、卫生、培训等与贫困群众生产生活息息相关的指标，引导基层将工作重点放到解决贫困村和贫困户实际困难和问题上来。建立了“4342”脱贫验收把关责任体系，明确了村级党支部书记、村委会主任、驻村帮扶工作队队长、贫困户4方，乡级乡镇党委书记、乡镇长、扶贫统计工作站站长3方，县级县委书记、县长、扶贫办主任、统计局局长4方，市级市（州）委书记、市（州）长2方对脱贫真实性的责任，层层审核验收，防止弄虚作假搞“数字脱贫”。陇西县坚持把动态管理作为精准对象的有效抓手，制定出台了《关于加强贫困监测的意见》，采取“户记账、村收集、乡汇总、县评估”的方式，每月对贫困户进行跟踪监测，创新推出“八核八推算”的脱贫验收方式，按照乡镇自验、县直行业部门初验、验收工作组抽查核验的程序，确保脱贫验收结果的真实性和准确性。

贵州省按照“标准参考、民主评困、程序退出、动态管理”的原则，精准管理贫困户信息，做到信息准确、不错不漏、经得起检验。在定量上制定贫困线参考数据，在定性上通过“四看法”（一看房、二看粮、三看劳动能力强不强、四看家中有没有读书郎），重点围绕“两不愁、三保障”，严格实行“两公示一公告”的程序，对2014 年、2015 年脱贫人数再度核查，确保以乡、村为单位的贫困人口退出工作得到老百姓的认可和社会认同。全面摸清贫困底数、深入分析致贫原因，切实做到精准帮扶。在全省“扶贫云”运行的基础上，统一实施精准脱贫“456”指挥体系，实行挂图作战、挂牌督办、脱贫销号。

三是突出措施精准，对照“四有”开药方。贵州省毕节市把收入达线和“四有”作为贫困户脱贫标准，对号入座，缺啥补啥。一是有产业。对有资源条件的农户实施特色产业扶贫，宜种则种、宜养则养、宜游则游，走三产互动、多业融合的脱贫致富之路。二是有技能。通过实用技术培训增强自我发展能力，引导农村富余劳动力转移就业，实现“一人务工、全家脱贫”。三是有住房。采取以奖代补、协调贷款、组织义务投工等方式实施住房改造。对生产生活环境恶劣、“一方水土养不活一方人”的实施扶贫生态移民工程。四是有保障。对因病致贫或返贫的农户，实行医疗“兜底”。将城乡居民基本医疗保障、大病补充保险、民政医疗救助、利益导向资金救助等资源进行整合，对特殊人群政策叠加兜底保障，贫困群众因病返贫问题得到有效解决。

甘肃省紧盯贫困地区生产生活中最迫切需要解决的问题和贫困群众获得感最强的项目，整合优势资源，实施重点攻坚。在改善生产生活条件上，新修建通村道路3.96 万公里，解决991 万人的安全饮水问题，实施危房改造92.4 万户、易地扶贫搬迁12.7万户63.5万人，新建贫困村幼儿园2683所，极大改善了贫困群众的生产生活条件，增强了贫困地区的自我发展能力。在解决因学致贫难题上，对贫困家庭子女学前教育免除保教费、中职教育免除学费并发放助学金、就读省内高职（专科）院校免除学费及书本费；2016年起，将对全省学前教育幼儿免保教费，对建档立卡贫困家庭普通高中学生、省内高职院校学生免学杂费和书本费。在解决因病致贫难题上，将重特大病医疗救助病种由26 种扩大到50种，并提高救助标准，对农村五保和农村低保对象参加新型农村合作医疗个人缴费部分给予补贴；2016年起，将实现贫困村标准化卫生室全覆盖，将贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围，降低贫困人口大病保险起付线，提高大病保险报销比例。

四是夯实产业基础，拓宽贫困群众增收门路。甘肃、贵州两省不仅在巩固传统产业上下功夫，使传统产业做大做强，更在发展新型产业上做文章，使新型产业呈方兴未艾之势。贵州省毕节市在“十二五”以来，按照资源禀赋、市场导向和区域经济的理念，大力调整农业结构，加快发展现代山地特色高效生态农业，累计投入扶持产业项目财政专项扶贫资金100 亿元，实施到村产业项目4 万多个，大力发展优质菜、果、茶、药、薯和牛、羊为重点的特色生态产业，建设了一批高产高效绿色农产品基地，形成了“东油西薯、南药北茶、中部蔬菜、面上干果牛羊”的扶贫产业格局。粮经作物比从59：41 调整到44:56，发展马铃薯种薯及商品薯种植面积156 万亩，商品蔬菜228.5 万亩，茶园面积达89.4万亩，经果林面积达102 万亩，粮食总产量稳定在250 万吨左右，初步建成了现代高效农业示范园70 个，基本形成威宁马铃薯产业带、赫章、大方、纳雍樱桃产业带、纳雍万亩茶叶产业示范带等板块经济产业带，成功打造“乌蒙山宝·毕节珍好”区域公共品牌，市级以上重点龙头企业达到249 家，农民专业合作社发展到5205 个，群众稳定增收的产业基础更加牢固。大方县按照“传统产业生态化、特色产业规模化、新兴产业高端化”和“以工业化致富农民、以产业化提升农业”思路，着力打造林下种植、林下养殖、生态旅游“三种模式”，实现生态、旅游、扶贫“三位一体”发展。引进四川蓝雁集团等一批辐射带动性强的农业产业龙头企业，实行“企业+合作社+基地”模式，带动群众发展以食用菌为主的蔬菜产业、以生猪养殖为主的生态畜牧业，带动3.23 万户14.5 万名群众增收致富；甘肃省陇西县提出了人均1 亩中药材、1 亩马铃薯、1 亩地膜玉米、户均1 人转移就业、户均10 只基础母羊的产业发展目标，夯实了增收的产业基础。中药材种植面积发展到35 万亩，占总耕地面积165.22 万亩的21.2%，种植面积居全国县区首位，成为西部地区最大的中药材育苗、种植、加工、仓储、运输及中医药研发基地和检测、交易、信息、价格形成中心。从2008 年开始连续承办了八届中国·陇西中医药产业发展大会，有力地扩大和提升了中药材产业的影响力和知名度；人均中药材收入占到总收入的四成以上。甘肃省永登县按照“突出特色、一村一品”的发展思路，着力打造“玫瑰川”、“葡萄沟”、“高原夏菜绿色长廊”、“七山肉羊天然牧场”等农牧业基地，仅玫瑰种植面积就达到10 万亩，亩均收入可达3500 元。年产玫瑰精油600 公斤、干花蕾300 万公斤、玫瑰纯露1200 吨、玫瑰酱500 吨，开发出玫瑰化妆品、药品、保健品等186 种系列产品，使玫瑰产业成为该县的支柱产业和农民的重要收入来源。贵州省百里杜鹃区秉承“建成一个基地、抓出一个产业、带富一方百姓”的发展理念，以旅游基础设施建设，带动农村基础设施改善；以旅游链条延长，带动农业转型升级；以旅游产业发展，带动农民增收致富。通过移民搬迁，结合美丽乡村建设，精心打造旅游园区。“以园兴旅”促进旅游产业发展,“以园促农”推动产业结构调整,把发展旅游扶贫和电商扶贫作为新型扶贫产业大力推进，打造成集生态建设、移民搬迁、乡村旅游、养生保健、休闲观光为一体的百里杜鹃园区，“以园创收”引导群众增收致富，使数万群众受益。

五是抓住工作难点，增加扶贫资金投入。脱贫攻坚工作千头万绪，要办的事情很多，需要的资金量很大，如何解决扶贫资金投入不足的问题，两省都做了有效的尝试。在增加投入方面，甘肃省在用好管好中央扶贫资金的同时，省级和片区县按当年地方财政收入增量的20%以上、市级按10%以上、插花县按15%以上增列专项扶贫预算，各级财政当年清理收回存量资金中可统筹使用资金的50%以上用于扶贫开发，省对片区贫困县均衡性转移支付高于省对县平均增幅3 个百分点以上。贵州省毕节市市级财政每年预算扶贫专项资金1.5 亿元，各县（区）按照每个贫困人口不少于150 元的标准单列预算，2016 年市县投入财政专项扶贫资金7 亿元，用于脱贫攻坚。

在资金整合方面，甘肃省采取由省级整合涉农资金，依据需求清单切块下达到县，重点用于特困片带和贫困村、贫困户。2015 年整合省级部门资金440 亿元，2016 年又整合了568 亿元。贵州省出台了《关于改革创新财政专项扶贫资金管理的指导意见》，深入推进财政专项扶贫资金分配、管理、使用方式改革工作，全面实行“四到县”。优化财政涉农资金供给机制，改革财政涉农资金整合方式，从“渠道不乱、用途不变、统筹安排、集中投入、各负其责、各记其功”的整合方式转变为“管道不变、权力到县、统筹使用、共计其功”，即：以减贫成效为导向，以扶贫规划为引领，以重点扶贫项目为平台，开展县级涉农资金整合试点工作，把目标相近、方向类同的涉农资金统筹整合使用。

在金融扶贫方面，开展金融扶贫改革，全面推行“特惠贷”，解决贫困人口贷款难的问题。甘肃省在创新实施“双联”惠农贷款、牛羊蔬菜贷款、妇女小额担保贷款的基础上，实施400亿元精准扶贫专项贷款工程，为贫困户提供5 万元以内、3 年以下、免抵押、免担保的小额信贷支持，由省级财政按基准利率全额贴息，已累计发放到户贷款220亿元，覆盖贫困户48万户。贫困村互助资金项目覆盖了全省贫困村，今年将覆盖有贫困人口的非贫困村。

资金投入增加的结果是贫困群众得到了直接实惠。永登县为学前幼儿建档立卡贫困学生每生每学年提供1000 元的学前教育保教费、普通高中建档立卡贫困学生每生每学年提供2000元助学金、中职和省内高职建档立卡贫困学生每生每学年分别提供2000 元和5000 元助学金，建档立卡贫困人口新农合报销比例提高5%。惠水县移民搬迁人均补助达到5.5 万元，对实施移民搬迁后拆除原住宅的，给予每人15000 元的奖励。

六是部门联动，凝聚全社会脱贫攻坚合力。把脱贫攻坚任务指标，纵向分解落实到市、县、乡、村、户，横向分解落实到相关厅局和部门，使脱贫攻坚由扶贫部门的工作变成了全社会的工作，形成全社会合力攻坚格局。甘肃省把贫困村脱贫17 项指标和贫困户脱贫7项指标都细化落实在各相关部门，相关部门对号入座、主动出击，有针对性地安排各项帮扶措施。加强对各级驻村工作队的管理使用，使工作队真正下得去、住得下，与机关工作完全脱钩，全心身地投入脱贫攻坚，充分发挥各级驻村工作组作用，全程参与项目申报、全程指导项目实施、全程加强项目监管、全程督促项目评估。贵州省着力构建专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫有机结合、互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。一是加大定点扶贫工作力度。建立健全中央国家机关和央企定点帮扶工作定期联席会议、观摩学习等制度，保持密切联系、沟通、合作，积极向上争取更大支持力度。二是推进对口帮扶工作。深化县区结对、园区共建、经济协作、引资融资、干部人才等方面交流合作。三是引进大型企业进行结对帮扶。四是组织各方面力量对9000个贫困村进行“点对点”包干扶贫。五是实施民营企业“千企帮千村”精准扶贫行动，开展万名专家服务脱贫攻坚行动。